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浅析北京房屋租赁市场管理

http://www.qx100.com.cn 2007-9-20 中国租赁业网出处：征询来源

    自《中华人民共和国城市房地产管理法》和建设部《城市房屋租赁管理办法》实行以来，全国各地房屋租赁市场得到长足的发展，管理也逐渐步入了规范化的轨道。上海等城市在房屋租赁方面走在了前面。相比之下，北京房屋租赁市场的管理明显落后了。现实存在着交易巨大的租赁市场而未纳入有效的管理，致使租赁当事人的权益不能得到有力保障，国家本应得到的税、费和土地收益也大量流失。北京房屋租赁市场急待规范。
    认清问题和漏洞是推行规范化管理的前提。笔者认为目前北京房屋租赁市场的管理主要存在以下几方面的弊端：

    一、法规不健全，已有规定得不到切实有效的落实

    为对房屋租赁市场实行规范化管理，依据《房地产管理法》，建设部于1995年6月1日颁布实施了《城市房屋租赁管理办法》（以下简称《租赁办法》），并在论证《租赁办法》时，征得了国家工商行政管理局、公安部、国家计委物价局、财政部等部门的同意。应该说，《租赁办法》的出台为各地规范房屋租赁市场提供了强有力的法律依据，为具体管理工作铺平了道路。北京市在1997年4月以北京市房屋土地管理局名义发布了《关于在全市范围实行房屋租赁证制度及加强租赁登记备案工作的通知》（京房地字〔1997〕259号，以下简称《通知》）。由于该通知属于规范性文件，在实际工作中得不到社会普遍性的认可，得不到相关部门的支持，又无有力的处罚依据，因而作用甚微。同时，在实际操作过程中的各环节，如租赁登记备案、房屋租赁合同的签订、合同的变更、解除和终止等又无具体规定而使房屋租赁的管理工作难以操作，也就难以实现市场的规范。

    二、管理规范的不统一，造成管理的不规范

    目前北京房屋租赁市场的管理是以以上提到的市房地局下发的《通知》这一规范性文件和北京市人民政府1995年发布的《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》（1995年第12号，以下简称《租赁规定》）这一规章进行规范的，这两个文件存在着明显不一致之处：（一）外地来京人员租赁房屋只是本市房屋租赁市场的一部分，即只是承租人主体的特殊性，理应纳入统一的租赁市场管理体系之内，依据其特殊性而在统一规范下做出特殊性的规定。但实际情况是，对这租赁市场一部分的特殊性管理规定的法律效力明显强于统一市场管理规范的效力，而使租赁市场不能形成统一体系；（二）适用范围不统一，《租赁办法》第二条规定：“本办法适用于直辖市、市、建制镇的房屋租赁”，并在第六条明确规定未依法取得房屋所有权证的房屋不得出租。而《租赁规定》规定的适用范围是本市行政区域内向外地来京人员出租房屋的单位和个人。两个文件适用范围的差异使广大农村农民的房屋，特别是城乡结合部农民房屋的出租行为难以规范；（三）房屋租赁合同登记备案手续费不同。办理针对外地来京人员《房屋租赁许可证》的合同备案可收2％的手续费，而对其他承租人办理《房屋租赁证》原文件规定可统一收2％的手续费而后又予取消。受利益的驱动，这方面的不统一就使基层房屋管理机构忽视《租赁证》的发放监督工作，而重视《租赁许可证》的发放。

    三、管理程序不规范，规定不明确

    房屋租赁行政管理有发放“租赁证”和“租赁合同备案”两个关键内容，“租赁证”和“租赁合同备案”哪个具有或更具法律效力不明确。是先发证后作租赁合同而备案还是先有合同后备案而发证，这个程序规定也不明确。按《租赁办法》应为后者，而按《租赁规定》又似为前者。后者的做法似可保证合同备案和“租赁证”效力的一致性但在实际工作中存在操作上的难度，比如同一物业出租给分散租户的情况；前者的做法突出了“租赁证”的作用，而使合同备案不具约束力而在实践工作中形同虚设，更使按规定在合同备案时，依合同租金收取手续费的环节变形为在《租赁许可证》办理时收取，而使收费基数成为不确定金额，难免造成收费依据不强或导致乱收费现象的发生。

    四、公房转租行为未得到认中，导致租赁市场不统一

    “公房转租”过去称“公房私租”，为受打击的违法行为，随着社会经济的发展和住房使用制度改革的推进成为“承租公房使用权的转租”，在目前全国大多数城市得到认可并成为房地产租赁市场的重要组成部分。“公房转租”现实存在，这是我国住房福利制度带来的必然现象，疏堵之争已成为过去，不承认这一现象会使之既不能“隐藏”地下，又不能纳入管理，造成房屋租赁市场不统一，使国家税费大量流失，并打击了正常出租和承租人接受规范化管理的积极性而转入“地下”。

    五、房屋租赁涉及的税费偏高，给规范化管理带来难度

    出租房屋的出租人应交纳的税种包括房产税、城市土地使用税、营业税、城市建设维护税、教育费附加和印花税。按《租赁办法》规定，对“以营利为目的，房屋所有权人将划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的”，还应将租金中所含土地收益上缴国家。按北京市规定，前述税款一般征收率为租金收入的18％（其中房产税12％），土地收益没有明确规定。考虑房屋租赁的实际情况，并同房地产转让发生的税费相比较，显而易见，税率的偏高已为不争的事实。这里还没有考虑在租赁中办理合同备案、中介费用以及对“公房转租”可能存在向产权人交纳部分租金收益等等费用。税费的偏高从量的意义上阻碍了租赁关系的合法化登记，给房屋租赁市场实现规范化管理带来难度。同时，由于大量的地下市场交易，高税率也未取得高税收。

    以上几个方面的问题可以说只是目前北京市房屋租赁市场管理中的一些主要弊端，也还有其他多方面的漏洞存在。同其他城市的管理工作相比，我们落后了许多，在房地产市场管理中，房屋租赁市场的管理也明显薄弱。针对目前情况，笔者提出以下加强房屋租赁市场管理的些许建议和设想：

    1、房屋租赁市场的划分和管理范围的界定

    房屋租赁市场包括房屋出租的行为和转租行为。从出租房屋的用途划分，房屋租赁可分为住宅用房的租赁和非住宅用房的租赁，按《租赁办法》，住宅用房的租赁应当执行国家和己所在地的城市人民政府规定的租赁政策；租用房屋从事生产、经营的，即非住宅用房的租赁由租赁双方协商议定租金和其他租赁条款。应该说，这两类房屋租赁实质的区别是在租金的确定上，我国历史长期住房福利制度的结果，使住宅用房租金多为政府确定的福利租金，非住宅用房的租金则是由市场供求决定的市场租金。住房租赁和非住房租赁同为房屋租赁市场的组成部分，但正由于住房租赁的福利性特征造成目前在房屋租赁市场的管理中存在着重住房管理，轻非住房管理的弊端，这将限制全市统一租赁市场的形成。

    住宅用房租赁中，从租金形成的角度看，长期住房福利制度和住房制度改革的结果，造成目前住房租赁形式多样化的特点：有完全市场化的租赁形式即商品房的出租；有完全福利制度下的租赁形式，包括取消住房福利分配制度前遗留下的国家定租房屋租赁和今后为解决低收入家庭住房困难推出的国家定租的廉租房屋租赁；也有介于完全市场和完全福利中间的租赁形式，包括房改房的租赁，经济适用住房的租赁及国家定租公房的转租等。我们把这种处于中间类型的租赁市场称为过渡型市场。之所以称之为过渡型市场，是考虑其租赁行为是从原福利型租赁向转租租金依据市场供求确定，而在租金收益的分配上因出租房屋来源于国家福利取得而出租或转租人不应全部占有，应将部分房屋租金收益上缴国家及原产权单位。这类过渡型市场的存在决定了住房租赁市场的复杂性。

    完全福利制度下的住房租赁，包括原国家定租房屋和今后廉租房屋的租赁，是推进市场化住房消费进程中国家保留的社会福利，要采取特殊性的管理方式和管理手段，重点是在严格限定房屋范围，限制承租人只能自用不得转租。既确保国家对人民福利政策的落实，又要防止钻国家政策的空子而影响房屋商品化的进程。

    根据以上房屋租赁市场划分的分析，笔者认为，房屋租赁市场的管理范围应着重在非住宅租赁和住宅租赁中的完全市场型租赁和过渡型租赁。

    2、制定统一的管理规范，确立管理的法律效力

    在界定了房屋租赁市场管理范围，并确立市场化的管理原则基础上，要对己租赁市场进行有效的管理，制定适合北京市统一的房屋租赁管理法规就成为一项前提性工作。这部法规将市场化运作作为指导思想，确立房屋租赁管理的法律地位，明确行政管理中房屋租赁证和租赁合同备案的效力，建立以房屋租赁证为核心的房屋租赁管理模式，理顺房屋租赁管理程序。并在北京市房屋行政管理的管辖权和收费上形成统一，杜绝目前存在的多家管理和乱收费的混乱情况，取得工商、物价、公安、财政各个部门的支持和配合，使管理得以有效落实。通过这部法律的制定，使北京市房屋租赁市场的管理做到有法可依，促成全市房屋租赁市场的统一和规范化管理。

    3、形成相应配套法规

    统一的房屋租赁市场管理法规是规范全市房屋租赁市场的母法，具有普遍性和一般性。在实际操作中，还需有相应配套性法规，才能确保市场管理的有效实施。配套法规包括以下几类：

    1、根据不同类型市场的特殊性，制定规范不同类型市场的规则。

    主要是针对过渡型住房租赁，即房改房租赁、经济适用住房租赁和公房使用权转租等制定不同的规范措施。

    2、针对外地来京人员的管理，在统一的房屋租赁管理法规下，形成外地来京人员租赁房屋的特殊性规范。

    3、其他方面的配套规范，如租金中土地收益的征收办法，租赁环节税收征缴的管理办法，转租行为的管理规范等等。

    4、过渡型市场管理的探讨

    房改房和经济适用房上市转让和出租，公房使用权转让、转租是当前房地产市场管理的热点和难点问题。这体现在两个方面，一是交易人、原产权人、国家各自分配多少的问题；另一个是因分配需要使管理环节增多而导致交易成本增大的问题。这两个问题解决好了，可以使这类市场逐步发育并纳入规范化管理，解决不好将使大量交易隐形地下市场依旧而不能形成有效管理。笔者认为，为促进市场的发展，在收益的分配上应更多倾斜交易人，使交易人在合法交易和地下非法交易取得比较利益而主动纳入管理，同时，国家和原产权人通过低税率、低费率的方式促动市场的形成而获得并不一定低的税、费收入；在行政管理上，要尽可能压缩、精简工作环节，提高办事效率，不使交易人出现畏难而退的现象。这样，通过低成本进入、高效率服务两方面促成过渡型市场的发展和规范。

    5、理顺房屋租赁管理体制

    目前房屋租赁的管理是以市房地产局为主管机关，区县局和基层单位属地管理的体制。具体在区县局，大概有两种模式，一种是区县局发证，基层房管所负责具体工作；一种是区县局发证，委托街乡负责具体工作。这种体制有利于管理措施的落实，同时也存在着管理过于分散，管理环节多、推诿扯皮现象的发生，并给税费征收造成困难。应考虑改变目前这种过于分散和的管理模式，采用市、区县两级集中管理方式，以促进市场管理的规范化。

    房屋租赁中税收征缴环节也是目前租赁管理体制中的一个薄弱环节，行政管理和税收征缴相脱节，致使大量税收流失。可行的办法是降低房屋租赁环节的税率并由行政管理部门代为征缴，使税收征缴工作得以有效落实。

    6、加强执法监察，惩治违法出租

    一项行政管理措施的实行，须从疏和堵两个方面着手，两手都要硬。所谓疏是要制定符合实际、切实可行的管理规范，引导被管理对象主动纳入管理。所谓堵是要依法对违反规定的违法行为严肃查处，处罚一个，教育一片，增强群众依法行事的观念。只疏不堵，势必造成对依法行事群众的不公平。严格执法，惩治房屋租赁市场中的违法出租行为是规范房屋租赁市场的必然要求，通过严堵违法出租的漏洞，促进市场的发展和管理的规范。

                                                           （摘自现代租赁）

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